Qu’est-ce qui rend l’État inefficace ?

La question

Et si l’État perdait parfois son objectif à force de vouloir prouver, chiffre après chiffre, qu’il avance ?

Cette question m’est venue en lisant Pline le Jeune.

Dans une de ses lettres, il raconte le procès de Marius Priscus, ancien gouverneur d’Afrique. Il avait gouverné sa province avec beaucoup de liberté. Ce n’est qu’après son mandat qu’il a dû répondre de ce qu’il avait fait.

Je ne prends évidemment pas Rome pour modèle. Un tel système permettait des abus immenses. Mais ce jugement après l’action m’a fait réfléchir à notre logique presque inverse : aujourd’hui, nous cherchons à contrôler l’action publique en permanence.

Et pour contrôler, nous accumulons les indicateurs.

Deux façons de perdre l’objectif

Les démocraties occidentales me semblent avoir un problème de temps.

Un gouvernement dispose de quelques années pour montrer des résultats. Une politique qui coûte aujourd’hui mais sera utile dans vingt ans est plus difficile à défendre. Le gouvernement suivant peut aussi changer de direction avant que les résultats apparaissent.

J’avais l’impression que la Chine réglait mieux ce problème en gardant certaines directions plus longtemps.

Mais en lisant sur son fonctionnement administratif, j’ai découvert que ses responsables locaux sont aussi jugés sur des objectifs chiffrés. Et lorsque les carrières dépendent d’un chiffre, il devient naturel d’optimiser le chiffre lui-même.

C’est ce que j’ai retrouvé chez Campbell et Goodhart : lorsqu’un indicateur devient une cible, il finit souvent par moins bien représenter ce que l’on voulait réellement améliorer.

Je simplifie sûrement beaucoup les deux modèles, mais je vois deux risques :

Dans un cas, l’objectif peut changer avant d’être atteint.

Dans l’autre, l’indicateur peut finir par remplacer l’objectif.

On ne dit plus :

Nous voulons améliorer durablement la santé.

On dit :

Nous avons ouvert X lits, financé X programmes et réalisé X dépistages.

Les moyens deviennent les résultats. Et parce qu’ils sont plus rapides à mesurer et plus faciles à communiquer, ils deviennent peu à peu l’objet même de la politique.

Du KPI au Buyable Result

Ma première réaction était assez classique : chercher de meilleurs indicateurs.

Puis plusieurs indicateurs pour éviter qu’un seul soit manipulé. Puis d’autres chiffres pour corriger les premiers.

Mais plus je poussais le raisonnement, plus quelque chose me gênait.

À force d’ajouter des indicateurs pour corriger les autres indicateurs, on construit une représentation toujours plus complexe de la réalité alors que l’objectif de départ peut être simple.

Je ne pense pas qu’il faille arrêter de mesurer. Les KPI restent utiles en interne pour comprendre ce qui fonctionne, repérer une erreur et piloter le travail.

Mais ils devraient peut-être rester exactement à cette place.

Et si, pour agir, l’État cherchait autant que possible à remplacer les KPI par des Buyable Results, ou BR ?

La différence est simple :

Un BR doit avoir une valeur propre, même si l’objectif final n’est finalement jamais atteint.

Après son achat, quelque chose d’utile existe réellement : un produit a été livré, un service a été rendu ou une nouvelle capacité est disponible.

SpaceX m’a fait comprendre la différence

Avec le programme COTS, NASA a d’abord aidé plusieurs entreprises à développer une nouvelle offre de transport spatial. Les paiements dépendaient d’étapes techniques précises et les entreprises investissaient aussi leur propre argent.

Ces étapes servaient à contrôler le développement. Elles n’étaient pas le résultat final.

Une fois la technologie prête, NASA est devenue cliente.

Le service a une utilité immédiate. Il possède un prix. Sa qualité et sa fiabilité peuvent être comparées à celles d’un concurrent.

Si SpaceX trouve comment lancer moins cher ou de manière plus fiable, elle peut gagner davantage de contrats et davantage d’argent. D’autres entreprises peuvent essayer de faire mieux.

NASA n’a pas eu besoin de choisir elle-même la fusée réutilisable ni de transformer la baisse du coût des lancements en réussite politique.

Elle a défini ce qu’elle voulait acheter. La compétition a créé la pression pour trouver comment le produire mieux et moins cher.

Et si les BR devenaient le cœur du système ?

Pour certains grands objectifs, l’État pourrait maintenir une direction pendant vingt ou trente ans.

Mais au lieu de commencer par une liste de programmes et de KPI, il commencerait par une question plus concrète :

L’État pourrait financer la recherche ou partager une partie du risque tant que le produit n’existe pas encore.

Mais dès qu’une offre devient possible, il chercherait à acheter des Buyable Results.

La demande publique durerait. Les fournisseurs, eux, pourraient changer.

Plusieurs entreprises devraient pouvoir vendre. Une nouvelle entreprise pourrait arriver cinq ans plus tard avec une meilleure solution. Une entreprise devenue trop chère ou moins bonne pourrait perdre ses commandes.

Ce qui reste stable, c’est l’objectif et la demande. Pas les entreprises ni les technologies.

En creusant, j’ai découvert que plusieurs parties de cette logique existent déjà : commande publique d’innovation, politiques qui stimulent l’innovation par la demande, État comme premier client.

Je n’ai donc pas découvert l’idée que l’État peut utiliser ses commandes pour faire émerger de nouveaux marchés.

Ce que j’essaie de pousser plus loin est différent :

Et si, pour certains grands objectifs publics, le passage du KPI au BR devenait le cœur du système ?

Les KPI resteraient en arrière-plan pour comprendre et piloter.

L’objectif politique resterait simple et stable.

Entre les deux, l’État chercherait ce qui peut devenir un Buyable Result : quelque chose de concret, utile et achetable, que plusieurs acteurs peuvent essayer de produire mieux et moins cher.

Il reste maintenant à confronter cette intuition à des cas beaucoup plus difficiles, à chercher où elle échoue et à comprendre ce que la littérature a déjà découvert sur ces mécanismes.

Mais pour continuer cette exploration, je garde une question simple :